走出去智庫觀察

7月19日，美國財政部長耶倫在韓國訪問時表示，需要集中力量復蘇經濟并恢復供應鏈，在盟友和伙伴國之間實行“友岸外包”戰略。“友岸外包”戰略最早由耶倫于今年4月在一次演講中提出，耶倫當時指出，隨著俄烏沖突爆發，美國迫切需要降低重要戰略資源等供應鏈的地緣政治風險。

走出去智庫(CGGT)觀察到，拜登政府自上臺以來一直在探索供應鏈重構，并運用多種手段審查關鍵技術供應鏈，7月20日美國主持召開的“2022 年供應鏈部長級論壇”，即是拜登去年10月召開的供應鏈峰會的延續。在“2022 年供應鏈部長級論壇”上，美國、印度、歐盟在內的18個經濟體發布《有關就全球供應鏈展開合作的聯合聲明》，以期“基于國際伙伴關系”建設“集體的、具有長期復原力”的供應鏈。

如何應對美國“友岸外包”戰略？今天，走出去智庫（CGGT）刊發道瓊斯風險合規的文章，供關注跨境合規管理的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、盡管面臨廣泛的批評，拜登政府不但沒有退縮，反而更加頻繁的與盟友合作推動“友岸外包”。這背后的主要推動力體現在三個方面：一是俄烏沖突帶來的供應鏈關系緊張；二是新冠疫情繼續影響本已開始恢復的供應鏈；三是拜登政府的“結盟、競爭、投資”策略。

2、美國“友岸外包”是表面現象，深層次的意圖是通過法律的方式、合規的手段調整美國的供應鏈結構，迫使企業的產業鏈轉移，轉向“盟友之間的友岸外包”，同時調整資本的投資方向，影響價值鏈的重構，從而實現美國對國家安全的保護，以及對關鍵技術、經濟效益的持續競爭優勢。

3、即使沒有美國的“友岸外包”策略，企業也在基于國家治理能力和治理體系現代化的指引下，高質量和精細化的開展產業鏈和價值鏈重構。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

自2018年以來，全球經貿秩序經歷了多種風險挑戰，從特朗普發起的貿易戰，到新冠疫情帶來的供應鏈中斷，還有俄烏沖突后的美歐經濟制裁和出口管制……隨著這些風險持續疊加，各國政府分別采取了各種不同的措施來應對。

中國提倡“雙循環”增強經濟韌性和供應鏈彈性的新發展格局；東南亞尤其是新加坡推行高科技產業區域性“近岸外包”（near-shoring）（靠近產品消費地或最終裝配地的國家進行生產）；歐盟強化“技術主權、數字主權和經濟主權”解決供應鏈和產業鏈壓力；美國拜登政府提出“友岸外包”（friend-shoring）概念，倡導在可信賴的盟友國家之間開展供應鏈合作和貿易關系，試圖劃分擁有共同價值觀的所謂“自由民主國家”和其他國家的兩個世界。

2021年6月，拜登政府發布“供應鏈百日調查報告”，審查了半導體、稀土礦物質、電動汽車大容量電池、藥品等4種關鍵技術供應鏈，并要求對國防、公共衛生、通信技術、能源、運輸和食品生產等6個關鍵經濟領域的供應鏈進行為期一年的單獨審查，以評估供應鏈中的關鍵要素是否存在問題等。該報告第8頁提到：“The recommendations we are releasing today build on this work and provide a path forward for greater investment and growth. Not all recommendations will be relevant to all sectors, and a sector by sector approach will continue to be necessary. Methods of guarding against single-source risk in the critical minerals supply chain, for example, is limited in part by where natural resources exist. Tools including ally and?friend-shoring, and stockpiling, along with investments in sustainable domestic production and processing will all be necessary to strengthen resilience.”這是拜登政府首次提出供應鏈戰略，包含四種工具：團結盟友、友岸外包、戰略儲備、投資美國。當時，大家普遍關注于關鍵技術供應鏈的情況，對于“友岸外包”的策略并未引起重視。

2022年4月，美國財政部長耶倫(Janet Yellen)在布魯塞爾經濟論壇的演講中說：“贊成把供應鏈轉移到眾多可信賴國家、打造‘友岸外包’——這樣就可以繼續安全地擴大市場準入——將會降低美國經濟以及可信賴的貿易伙伴面臨的風險。”這次引起了廣泛的關注，一些經濟學家認為“友岸外包”是一個掩飾利益團體相互結盟破壞全球規則的做法，而不是更好地保障全球供應鏈在疫情和戰爭影響下的暢通發展，將加劇通貨膨脹。一些商業領袖認為供應鏈轉移會增加生產成本，提供運營管理難度，影響企業經營利潤。一些政治分析人士，比如特朗普政府時期美國貿易代表辦公司的前辦公室主任Jamieson Greer更是直截了當的認為，“友岸外包”有點像“低配版”全球化。

盡管面臨廣泛的批評，拜登政府不但沒有退縮，反而更加頻繁的與盟友合作推動“友岸外包”。這背后的主要推動力體現在三個方面：一是俄烏沖突帶來的供應鏈關系緊張；二是新冠疫情繼續影響本已開始恢復的供應鏈；三是拜登政府的“結盟、競爭、投資”策略。

5月15日，在美國-歐盟貿易和科技委員會(U.S.-EU Trade and Technology Council/TTC)的會議上，雙方公布了在高科技供應鏈、人工智能和國際工業標準等10個領域更好地協調政策和工作的倡議，促進了西方國家對俄空前制裁措施的協調和實施，特別是在出口管制領域。

5月23日，拜登和印太地區12個國家的領導人宣布啟動印太經濟框架(Indo-Pacific Economic Framework/IPEF)，旨在通過在供應鏈、清潔能源和數字規則等全球問題上展開合作，代表了一種超越傳統貿易協議的新合作方式。印太經濟框架（IPEF）有四個支柱：數字貿易合作；提高供應鏈的彈性；增加清潔能源；制定強有力的稅收、反洗錢和反賄賂措施。不過，IPEF與TPP不同，不包括談判降低關稅的計劃，也不包括清除市場準入壁壘的廣泛措施。

5月25日，在全球供應鏈面臨挑戰之時，瑞士小鎮召開達沃斯年會，聚焦如何制定長期政策戰略，復蘇陷入低迷的世界經濟，重塑遭受重創的全球供應鏈以及應對氣候變化等共同挑戰。在全球商業領袖面前，美國商務部長雷蒙多強調：“重組我們的供應鏈也將更加關注‘友岸外包’，即把生產設施轉移到友好國家。” 鼓動所謂的“友好國家”一起合作，試圖劃清與“非友好國家”的界線。

5月26日，美國國務卿布林肯(Antony Blinken)在喬治·華盛頓大學(George Washington University)的演講中首次闡述了拜登政府的對華政策，用“三個詞來描述：投資、聯盟、競爭”(invest, align, compete)，其中，投資是指拜登政府正在對科學研究、國內基礎設施和教育領域進行投資；聯盟是指美國正努力加強在印度-太平洋地區的安全聯盟和貿易伙伴關系；競爭是指美國將通過加強國內投資和國際盟友合作與中國展開競爭。布林肯雖然沒有提到“友岸外包”，但“聯盟”策略已表達了盟友間的貿易伙伴關系用意。

6月20日，美國財政部長耶倫訪問加拿大時再次提出“友岸外包”倡議，呼吁美國在關鍵商品供應上，必須減少對競爭國家的依賴，例如稀土貿易必須減少過度依賴中國，希望將關鍵供應鏈轉向盟友，以防范未來的經濟沖突。當時耶倫還為在德國舉行的七國集團(G7)會議做了鋪墊，計劃推動盟友合作，并開展對俄羅斯石油實行價格上限的討論。

6月26日，七國集團(G7)在德國召開峰會之際，當時的英國首相鮑里斯·約翰遜(Boris Johnson)表示，在保護共同價值觀和與中國做生意之間可以找到平衡。“中國是我們生活中一個巨大的事實……今天聚集在G7峰會上的每個國家都與中國有大量的商業往來。問題是我們能否繼續這樣做”約翰遜在接受CNN“國情咨文”節目采訪時表示，并補充說:“我認為有一個平衡點……這可能很難，但這是我們必須嘗試和做的。”約翰遜指的“平衡點”指的是平衡經濟成本和競爭優勢，以及保護西方共同價值觀。

以上，美國及其盟友持續推動的“聯盟”策略，在大家還在議論紛紛的時候，其實已在很多層面上開展了“朋友圈”之間的密切合作。

以下，我們簡要梳理一下美國大力推廣“友岸外包”的目標、風險及其影響，并略敘企業的合規應對之道：

一、“友岸外包”（friend-shoring）的演繹過程

在經濟學領域中，一般會假定理性的情況下，企業應考慮成本收益，而不是友情關系。所以供應鏈在邊際成本最低原則指引下，優先選擇分工協作和流水線作業，提高工作效率，降低生產成本，增加產品收益。但是隨著地緣政治的影響，以及新冠疫情等原因，理性經濟人變得非理性的情況下，供應鏈除了要考慮成本收益，還要考量供應鏈的柔性和韌性，衡量供應鏈各方的意識形態和價值觀念。所以近些年來的供應鏈“術語”不斷發生變化和演繹：

● 2018年以前的全球化時代，供應鏈特點是“離岸外包”（Off-Shoring）——將生產轉移到成本更低、效率更高的國外。

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2018年特朗普執政時期，倡導“美國優先”原則，鼓勵供應鏈回流，增加工人就業，美國提出“在岸外包”（On-Shoring）或“回流”（Re-shoring）；

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2020年“黑天鵝”新冠疫情出現后，國際運輸和生產受阻情況下，導致遠方的生產線無法及時支持國內市場，而在岸供應鏈不足和回流不暢的情況下，出現了“近岸外包”（Near-shoring）和“聯盟外包”（Ally-Shoring）；

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2022年俄烏沖突爆發，歐洲能源和糧食出現危機，美國關鍵原材料出現短缺等問題之后，拜登政府開始積極倡導“友岸外包”（Friend-shoring）

二、美國推行“友岸外包”的戰略目標

美國政策術語的變化過程，表明美國正在努力尋找一個可以平衡國家安全與保持競爭優勢的最佳策略。“友岸外包”聽起來是朋友之間的相互支持，是很友好的一種合作方式，但是美國是以“意識形態”和“價值觀念”的方式劃分兩個陣營：盟友或非盟友，加強盟友間的合作，減少與非盟友國家在關鍵技術或供應鏈上的合作，從而保護盟友國家安全避免供應鏈斷裂影響，同時減少對非盟友的關鍵技術和金融資本支持，減緩非盟友的發展速度，提高盟友國家的競爭優勢。

但問題是，全球供應鏈合作是需要遵循市場規律和經濟學規律的，如果人為的以“意識形態”來劃分上下游供應鏈，讓政治參與商業世界，那么“理性的非理性”政策會讓企業生產力降低、生產成本提高、從而失去企業的核心競爭能力。所以美國商界普遍反對這個策略。即使如此，我們企業也不能小覷，要及時開展合規應對之道，避免關鍵技術和關鍵供應鏈受到影響。

三、美國“友岸外包”戰略的關鍵領域

美國“友岸外包”策略是一種“部分脫鉤”行為，僅在關鍵技術、關鍵資源、關鍵經貿領域開展的“朋友圈”合作，而非關鍵的領域，依然是合作的態度。所以，我們反擊的時候也要“有的放矢”，不一定按對方的節奏，但可以依據競爭優勢和主要訴求開展“競爭合作”。同時要注意的是，這些關鍵領域，“友岸外包”戰略與美國的其他法案是相通的，比如《美國競爭法案》（COMPETES ACT）、《美國創新與競爭法案》(USICA)、《國家關鍵能力防御法案》（2022年修訂的NCCDA）等等，所以應對的時候，要有大局觀和全局觀的系化頂層邏輯，并要有中觀思維破解關鍵行業領域的障礙，還要有微觀能力落地到具體的業務場景和交易流程之中。

●?關鍵技術：美國所謂的希望保持作為世界超級大國地位至關重要的技術領域，包括并不限于：半導體、大容量電池、生物科技、人工智能、量子計算、高超音速、金融技術以及機器人和海底無人機等自主系統。（參考NCCDA）

●?關鍵資源：對美國供應鏈生產關鍵的產品、原材料或礦產等資源，避免非盟友國家拒絕提供服務導致的供應鏈斷裂，比如稀土、磁鐵和其他可用于軍事目的的產品等關鍵產品；以及關鍵原材料(比如原油、食品和化肥等)；還有在半導體、太陽能電池板等一些領域，美國認為嚴重依賴中國臺灣、中國新疆等地區，因此美國構想是在友好國家之間實現資源多樣化，美國加強了與韓國的芯片合作。

●?關鍵能力：對美國至關重要的系統和資產，無論是實體的還是虛擬的，如果無法開發這樣的系統和資產，或無法或破壞這樣的系統或資產，將對國家安全或危機防范產生破壞性影響。”比如：醫療用品、藥品和個人防護裝備;操作、制造、供應、服務或維修關鍵基礎設施所必需的物品;天災人禍后對基礎設施建設至關重要的物品;對武器系統、情報收集系統的運作至關重要的系統組成部分的物品，或對軍事或情報行動的進行至關重要的物品;與上述任何系統和資產相關的供應鏈和服務。（參考《美國競爭法案》）

●?關鍵投資：對美國競爭優勢有損害的海外投資行為，比如：新工廠建設等綠地投資，涉及知識或知識產權轉讓的合資企業等交易，以及包括風險投資和私募股權交易在內的出資等。（參考《國家關鍵能力防御法案》）

四、美國“友岸外包”的“朋友圈”

美國“友岸外包”的“朋友圈”有很多，既有區域化的經濟聯盟，也有軍事國防的聯盟，還有技術貿易的聯盟，以及情報領域的聯盟合作等。比如：

●?核心盟友：“盎格魯—撒克遜集團”，比如：AUKUS（美英澳）三方機制和“五眼聯盟”（美英澳新加），因為擁有共同的宗教文化和價值觀，他們在情報和軍事等方面屬于超同盟關系。

●?重要盟友：美日澳印四方安全對話（QUAD），日本是戰略基點（但存在文化價值觀異同）、印度是拉攏對象（避免進入敵對陣營）

●?軍事盟友：北約28個成員國，支持北約東擴，推動北約亞太化，整合大西洋、印度洋和太平洋的“三洋聯動”（今年5月，韓國正式加入北約網絡安全同盟體系）

●?經濟盟友：G7七國集團、亞太12個國家的印太經濟框架(Indo-Pacific Economic Framework/IPEF)等

●?技術盟友：美國-歐盟貿易和科技委員會(U.S.-EU Trade and Technology Council/TTC)、美國與韓國、日本和中國臺灣地區組建“芯片四方聯盟”（Chip4）、美國、澳大利亞和日本發起的審核認證全球重要基礎設施工程的藍點網絡（Blue Dot Network）、美國、加拿大等九個盟國建立礦產安全伙伴關系 (MSP)

五、美國“友岸外包”的操作模式

其實美國在宣講“友岸外包”策略的過程中，一些政府部門及企業已經在“友岸外包”的運作上開始行動。企業行動的部分原因是基于對未來形勢的預判、“去風險化”的意識，以及對美國司法手段的懼怕，從而自動“選邊站隊”。這或許正是美國政府樂意看到的局面：

●?2022年6月14日，美國宣布與加拿大、澳大利亞、芬蘭、法國、德國、日本、韓國、瑞典、英國和歐盟等盟友建立礦產安全伙伴關系(MSP)，旨在確保在全球對稀土和鋰等關鍵礦物需求不斷上漲之際，美國對這些礦物的供應鏈安全，并強調加拿大“是其重要供應商”。（近兩年來，加拿大在關鍵礦產方面動作頻頻。2020年1月宣布制定《加美關鍵礦產合作聯合行動計劃》，以保障兩國制造業、通信技術、航天國防以及清潔技術所需關鍵礦產的供應鏈安全，在美國宣布的35種關鍵礦產中，有13種來自加拿大。2021年2月，該計劃升級版誕生。2021年2月，成立聯邦-省-領地協同的關鍵礦產工作組。2021年3月公布31種關鍵礦產清單，鋁、銻、鉍、銫、鉻、鈷、石墨、鋰、鎂、錳、鉀、稀土元素等入選。同月，渥太華宣布收緊外國投資，保護關鍵礦產供應鏈的安全。2021年6月，加拿大與歐盟簽訂關鍵礦產供應鏈伙伴關系協定，以確保重要礦物的供應，減少對中國的依賴。）

●?2022年6月14日，美國國防部與澳大利亞萊納斯(Lynas)稀土公司簽署了一項1.2億美元的合同，將在德州建一座商用重稀土分離工廠，以減少對這些礦物的主要生產國中國的依賴。萊納斯是中國以外全球唯一的稀土加工企業。新的合同建立在2020年7月宣布的“一期”資金的基礎之上。這個項目的初始資金由五角大樓提供，項目地點預計位于德州墨西哥灣沿岸的一個工業區，并于2025年投入運營。萊納斯打算將重稀土分離廠與一個輕稀土分離設施結合起來。美國國防部的國防生產法辦公室提供了一半的資金。（今年2月，美國白宮宣布采取措施加強關鍵礦物供應鏈行動，并強調隨著世界向清潔能源經濟轉型，未來幾十年全球對這些關鍵礦物的需求將會猛增400-600%。，這些關鍵礦物包括稀土、鋰和鈷，它們是生產電池、電動汽車、風力渦輪機和太陽能板等清潔能源技術的關鍵材料。）

●?2022年6月21日，美國多家可再生能源開發商共同成立了太陽能買家聯盟，包括：愛依斯公司(AES Co., AES)、Clearway Energy Group、Cypress Creek Renewables和D.E. Shaw Renewable Investments，希望通過競爭性招標尋找與其目標一致的合格制造商，在美國造太陽能電池板，以建立一個強大的美國國內國內供應鏈。這些開發商希望在2024年下半年開始接收太陽能電池板，給制造商兩年時間建立新工廠，預計將在最初四年內購買太陽能電池板，估計費用為60億美元。美國白宮官員與太陽能企業也在進行會談，希望能夠強化太陽能電池板的美國制造供應鏈，并減輕美國對中國和東南亞進口的依賴。

●??2022年6月21日，拜登簽署的《維吾爾強迫勞動預防法》(Uyghur Forced Labor Prevention Act，簡稱：涉疆法案)正式生效，一些服裝公司不得不努力應對美國禁止進口中國新疆地區的棉花產品所帶來的影響，急于從印度或南美尋找新的有機棉供應商或切斷與新疆的聯系。還有多晶硅企業也在努力開展全供應鏈的盡職調查，并提供“自證清白”的材料，同時也在開始調整產業鏈結構，向其他國家轉移的探索。但是企業是不可能在短時間內完成這個供應鏈遷移動作，所以接下來要密切關注美國如何執法、企業如何合規應對、以及可替代的供應鏈組合，畢竟新疆生產的多晶硅占全球總產量的40%以上，番茄醬占全球總產量的四分之一，棉花占全球總產量的五分之一，還有世界上15%的啤酒花和約十分之一的核桃、辣椒和人造纖維。它擁有世界上9%的鈹儲量，而且是中國最大的風力渦輪機制造商的所在地，其產量占全球的13%。（如果拜登政府全面嚴格執行這項法案，將可能導致美國當局扣留或退回大量進口產品。這種情況可能會給企業帶來麻煩，并導致供應鏈進一步中斷。如果企業被迫尋找更昂貴的替代品，或消費者開始爭奪稀缺產品，這還可能加劇已達到40年高點的通脹。如果拜登政府不能全面執行這項法律，可能會引發國會的強烈抗議。所以拜登政府也是處于“囚徒困境”的內外博弈局面。）

●?……

重構全球供應鏈新格局？圖片來源：DAVID PLUNKERT

六、美國“友岸外包”的影響及后果

美國“友岸外包”是表面現象，深層次的意圖是通過法律的方式、合規的手段調整美國的供應鏈結構，迫使企業的產業鏈轉移，轉向“盟友之間的友岸外包”，同時調整資本的投資方向，影響價值鏈的重構，從而實現美國對國家安全的保護，以及對關鍵技術、經濟效益的持續競爭優勢。

雖然商界企業界對此廣泛的批評和反對，但是面對美國“政治高于一切”和“國家安全無小事”的特點，以及各項立法和執法行動，企業管理者和經營者肯定會重新思考其全球供應鏈的圖譜，甚至可能會“過度合規”即使是非關鍵技術也可能會被調整供應關系，從而在實質上已經在響應“友岸外包”。

按照這個邏輯來看，新型的保護主義的重新抬頭，不再提“美國優先”，而是“盟友合作”，在地緣政治競爭格局下所掩蓋和加強的新“利益集團”也將再次顯現，將會構成了一個更危險的價值鏈結構。假設在這個格局之下，一些發展中國家或落后國家，就不得不跟隨某個“圈層”進行選邊站隊，從而加劇去全球化的過程，或者說形成“有限全球化”或“區域全球化”的局面。

七、美國“友岸外包”的“破局”之策

國際政治經濟舞臺上風云變幻，“友誼的小船，說翻就翻”，美國及其盟友的關系也會隨之國家經濟利益、安全訴求、政治摩擦、技術壁壘、能源供應和原材料短缺等原因產生分歧，所以企業和金融機構一方面適當應對“友岸外包”保持警惕，同時積極尋找“破圈兒”之策。

●?尋求關鍵技術的不可替代性或可替代性方案：“不可替代性”是指“硬科技”和“殺手锏”技術的持續保持領先；“可替代性”是指克服“卡脖子”技術難題，力爭自主研發補齊短板，加快進口替代。

●?確保戰略性關鍵資源安全和循環利用：關鍵資源安全是國家安全的重要組成部分，比如：礦產資源供應安全與國家經濟安全、環境安全、國防安全密切相關。我們應當制定完善的關鍵資源安全機制，通過投資、貿易和管理確保資源供應安全的主動安全觀，以及高質量、可持續的資源應用機制，尤其在氣候變化的大環境之下，合理平衡資源安全利用、開發與環境保護方面的關系，并從國際規則和標準體系方面開展全球資源治理能力和治理現代化。

●?重構產業鏈、供應鏈、價值鏈的關鍵領域：即使沒有美國的“友岸外包”策略，企業也在基于國家治理能力和治理體系現代化的指引下，高質量和精細化的開展產業鏈和價值鏈重構。尤其是在疫情影響和俄烏沖突的背景之下，很多企業建立了供應鏈的反脆弱能力，比如關鍵原材料采購的多元化、關鍵技術能力的智能化、關鍵倉儲物流的靈活化、關鍵供應網絡的柔韌化，關鍵需求側的便利化、還有關鍵人員管理的人性化等等。

另外，還要加強對關鍵經濟領域的基礎投資，對非關鍵領域的外資吸引，以及配套各項優惠措施，比如貿易便利化措施、人民幣國際化、金融支持實體經濟發展、持續擴大開放政策，加強人文交流和基礎學科人才教育和培養、通過“大市場”實現供應鏈各要素的充分流動，運用ESG(環境、社會、治理）理念實現企業的高質量可持續發展新格局，從而“打破”朋友圈式的供應鏈保護主義。

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