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政府投資，是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等。因此，政府投資項目與一般投資項目不同，它是以政府財政基本建設資金為投資主體，主要集中在為社會提供公共產品（即為公共事業所需的非盈利）的項目，項目普遍具有投資大、風險大、影響大，管理程序嚴格，社會輿論普遍關注的特點。

01

科學決策原則是法定要求

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政府投資項目的決策是政府投資的前提，決策行為直接關系到政府投資項目預期結果的實現和公眾的切身利益，如果決策不科學，那么決策失誤就會增加，進而導致決策風險的發生。科學決策也稱理性決策，是相對經驗決策而言的。科學決策是指在科學的決策理論指導下，以科學的思維方式，應用各種科學的分析手段與方法，按照科學的決策程序進行的符合客觀實際的決策活動。

無論是國家層面還是地方政府就規范政府投資行為都出臺了相應的法規，1993年公布的《中華人民共和國科學技術進步法》是首次規定科學決策原則的法律，而2019年7月1日起施行的《政府投資條例》（國令第712號，以下簡稱《條例》）是首次規定科學決策原則的行政法規。

（一）科學決策的體制和機制

對于政府投資決策的體制和機制，《條例》主要從四個方面作了規定：

1、確定政府投資的投向。

2、明確政府投資資金的來源以及對資金的約束。

3、明確政府投資的方式。

4、明確了政府投資主管部門和其他有關部門依照條例和本級人民政府規定的職責分工，履行相應的政府投資管理職責。

（二）科學決策的方法

《條例》明確了政府投資決策需要統籌考慮的五個要素：一是國民經濟和社會發展規劃；二是中期財政規劃；三是國家宏觀調控政策；四是財政收支狀況；五是不同項目和不同類型的政府投資資金。

在投資之前對擬投資項目有關的自然、社會、經濟、技術等進行調研、分析、比較以及預測建成后的社會經濟效益，在此基礎上，綜合論證項目建設的必要性，財務的盈利性，經濟上的合理性，技術上的先進性和適應性以及建設條件的可能性和可行性，從而為投資決策提供科學依據。

（三）中介服務機構、專家、公眾在科學決策中的作用

在政府投資的審查環節，《條例》明確規定，對社會經濟發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的政府投資項目，投資主管部門或者其他有關部門應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上做出是否批準的決定。

在后評價環節，《條例》規定，投資主管部門或者其他有關部門應當按照國家有關規定委托中介服務機構，對有代表性的已經建成的政府投資項目，進行評價。評價方式包括參與項目建議書，可行性研究報告、初步設計、專題報告的編制，前期工作文件的評議、論證，以及對報送政府審批項目進行評估等。

《條例》關于中介服務機構、相關專家和公眾參與的規定，為發揮“智囊團”在決策中的作用提供了法律依據。專業人員參與政府投資項目決策主要有兩種，一種是法定參與，《條例》明確規定在前期工作、政府審批和后評價環節中應有中介機構和專家參與；另一種是自由參與。信息公開制度為包括專家在內的公眾自由參與項目，對政府投資項目提出意見和建議提供了可能。

（四）現代科學技術和科學方法的運用

以互聯網技術為依托的在線審批監管平臺體現了現代科學技術和科學方法在政府投資項目科學決策中的運用。《條例》第10條及第28條明確了通過投資項目在線審批監管平臺實現政府投資項目信息共享，采取在線監測、現場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監督檢查。通過信息技術在政府投資項目管理中的應用，提高信息公開程度，極大地方便了相關方參與項目、提出意見和反饋信息，促進了政府科學決策。

02

如何落實科學決策原則

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從公開的媒體報道中，不乏因政府決策失誤導致項目發生風險甚至投資失敗、造成巨大的資源浪費和經濟損失的案例。例如，2014年5月12日《法治日報》報道：“浙江省杭州市就九峰礦區擬建垃圾焚燒廠項目未進行社會穩定風險評估，引發鄰避效應，導致群體事件發生。”騰訊網報道：“珠海有軌電車1號線于2013年正式動工，項目約8.9公里的路程，耗資26億元，2017年10月正式運營，2021年1月停運，運營不到4年，將被拆除。據珠海有軌電車《工程可研報告》預測，項目每日每公里運力強度是7700人次，但截至2020年底，其實際運行結果為每日每公里372人次，僅為預測客流強度的二十分之一。2017年至2020年運營期間，有軌電車1號線財政補貼撥款超過1.7億元，電車運營出現嚴重虧損。” 這些項目出現問題主要是因為沒有保障市民的知情權、參與權，項目決策者主觀隨意性大，不因地制宜，不全盤考慮規劃，對項目的各種風險因素沒有充分評估，歸根結底是沒有遵守科學決策的原則。

筆者認為，要實現科學決策，關鍵在決策思維、決策程序和決策主體責任三個方面實現根本的轉變。

（一）依據信息數據，轉變決策思維

由于大數據技術的高速發展，通過數據分析形成大數據驅動的決策，將決策中可能涉及的各個影響因素進行分解和量化，用量化的結果作為決策的依據，這是科學決策的重要依據，是對更多地依靠主觀思維的傳統經驗決策的提升轉變。隨著大數據技術的更廣泛深入的應用，政府投資項目的決策應該從過去的經驗驅動轉變為大數據驅動的決策。

（二）遵循《條例》要求，規范決策程序

根據《條例》第9條的規定，在項目決策階段，項目單位應做好以下工作，防范風險。

1、項目前期的深入調研

政府投資項目的提出，往往都有其特定的政治、經濟或社會生活背景。從簡單而抽象的建設意圖到具體復雜的工程建成，離不開項目策劃，而前期調研又是項目策劃的基礎性工作。項目項目單位應該深入項目擬建地點進行調查研究，探討項目的必要性與可行性。通過調查研究和召開專家論證會、相關部門辦公會等形式反復討論，項目的建設輪廓進一步清楚，必要性和可行性進一步明確，為項目的科學決策提供依據。

2、項目立項審批的合規性審查

政府投資項目的立項應符合以下基本要求：項目應當按照經濟效益、社會效益、環境效益相統一的原則，實行全面規劃、合理布局、綜合管理、配套建設；符合國家產業政策、發展建設規劃、土地供應政策和市場準入標準；符合國家法律法規的其他相關要求。

《條例》第11條明確規定投資主管部門或者其他有關部門應對對“項目建議書、可行性研究報告、初步設計及投資概算”進行合法性審查。

3、項目規劃審批的合規性審查

如果政府投資項目是建設工程類項目，還應進行相應的規劃審批。政府投資規劃審批制度，是城鄉規劃行政主管部門實施行政許可的重要環節，具體包括對“一書兩證”審批和工程設計方案合法性審查。

“一書兩證”，即《建設工程選址意見書》《建設用地規劃許可證》《建設工程規劃許可證》，是城市規劃區內，經城市規劃行政主管部門審定，許可建設各類工程的法律憑證。

4、委托出具社會穩定風險評估報告

社會穩定風險評估，是指與人民群眾利益密切相關的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設項目、與社會公共秩序相關的重大活動等重大事項在制定出臺、組織實施或審批審核前，對可能影響社會穩定的因素開展系統的調查，科學的預測、分析和評估，制定風險應對策略和預案。旨在有效規避、預防、控制重大事項實施過程中可能產生的社會穩定風險，確保重大事項順利實施。

鑒于政府投資項目對社會影響重大，往往涉及民生、環境、區域發展等重大事項。項目單位應委托中介機構幫助政府出具社會穩定風險評估報告。

5、委托出具法律意見書

法律意見書是律師提供法律服務的一種綜合性書面文件，其內容包括向項目咨詢者提供法律依據、法律建議以及解決問題的方案，為咨詢者的決策提供具體、明確、可靠的參考意見。

（三）完善中介機構、專家、公眾等參與決策的機制

政府投資項目的決策程序中，中介機構起著重要的作用。因此，一方面在制度上要嚴肅項目決策程序，明確各相關機構在決策程序中的責任；另一方面，要重點規范中介機構，要與中介機構的咨詢水平、信譽掛鉤，對中介機構的服務實行政府采購。

制定完整的專家評議政府投資項目管理辦法，對項目評議的啟動、評議程序、專家選擇、專家意見要求等做出規定，防止專家評議流于形式。

建立公眾參與公共領域政府投資項目的配套制度。公眾參與在政府投資項目決策過程，不僅可以減少因政策問題給工程建設帶來的各種干擾，而且公眾參與的普遍性與有效性關乎現代政治的進程。因此，真正發揮公眾參與政府投資項目的作用，應就公眾參與的時點、公眾參與的方式、可參與公眾的范圍、公眾意見的收集和反饋等建立配套制度。

（四）明確決策主體責任，建立決策失誤追究機制

首先，必須明確各相關決策主體的責任。對于中介咨詢機構，必須要保證咨詢報告的真實、客觀與科學；對于咨詢報告的委托部門，必須要保證向咨詢機構提供有關基礎資料的真實性；對于項目的上報單位或部門，必須要保證上報資料的真實性；對于決策或項目審批部門，必須按照國家建設程序，根據國家的相關決策依據，進行科學的項目審批與決策。

針對不同部門的特點，建立不同的處罰與責任追究制度。對于中介機構，根據問題的嚴重程度，可分別進行經濟懲罰，降級或吊銷機構與相關人員執業資格，追究負責人刑事責任等；對于項目上報部門或使用部門，應針對具體辦事人員以及負責人進行必要的行政處分，并需投資主管部門與人事、紀檢監察部門聯合實施；對于決策或審批機構的責任追究，也應以行政處罰為主。

其次，建立決策失誤追究機制。具體由上級行政管理機構或審計、紀檢監察機構等負責。

結論

綜上所述，政府投資事關經濟社會發展全局，涉及到社會公眾的切身利益。政府投資項目的決策是基礎，如果項目決策不科學，沒有充分估計考慮各種風險因素，從而導致項目失敗，給國家或地區造成沉重的財政負擔，社會影響惡劣、毀損政府形象，同時給資源環境造成破壞污染，甚至是整個生態系統的嚴重失衡。所以，政府投資項目能否實現科學決策直接關系到項目能否順利推進、實現政府的投資目標。

邱小飛

北京市君澤君（珠海）律師事務所 執行合伙人

郵箱：qiuxiaofei@junzejun.com

邱小飛律師先后就讀中南財經政法大學、武漢大學、澳門大學，獲法學博士學位。長期從事行政法律、基礎設施及公用事業、房地產開發與建設工程等領域法律實務，為地方政府的重大投資項目提供全過程法律服務。

歷任珠海市行政復議委員會非常任委員，珠海仲裁委員會仲裁員，華南國際經濟貿易仲裁委員會（深圳國際仲裁院）仲裁員，珠海市人大、政府法律顧問，廣東外語外貿大學法律碩士生導師。

編著有《對外貿易法理論與實務》，公開發表《試論有限責任公司未出資股東的資格認定》《行政壟斷問題研究》《土地權與農民土地權益保障研究》《律師執業尊嚴保障研究--以澳門律師執業規范為參照》等論文。

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