走出去智庫(kù)觀察

由走出去智庫(kù)（CGGT）提供學(xué)術(shù)資源支持的《深圳法治評(píng)論》2022年第二期已經(jīng)付印，本期主題聚焦深圳法治先行示范城市建設(shè)和法治創(chuàng)新舉措。

2021年5月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治先行示范城市的意見(jiàn)》，從中央層面對(duì)深圳的法治建設(shè)作出部署、擘畫藍(lán)圖。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治先行示范城市是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要探索，也是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。

《深圳法治評(píng)論》由中共深圳市委全面依法治市委員會(huì)辦公室、深圳市司法局主辦，定位于高端領(lǐng)導(dǎo)決策讀物，聚焦深圳法治建設(shè)，刊發(fā)高水平、可實(shí)操的應(yīng)用性政策研究，輔助市領(lǐng)導(dǎo)及本市黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)方面決策，為支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治先行示范城市建言獻(xiàn)策。

自2020年創(chuàng)刊起，走出去智庫(kù)（CGGT）即為該高端決策讀物提供學(xué)術(shù)資源支持。

由深圳市司法局立法和規(guī)范性文件審查二處副處長(zhǎng)、法學(xué)博士陳輝煌撰寫的文章《深圳市碳交易制度的探索實(shí)踐與完善建議》刊登在《深圳法治評(píng)論》2022年第二期策論欄目，今天走出去智庫(kù)（CGGT）刊發(fā)該文，供關(guān)注碳中和的讀者參考。

要 點(diǎn)

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、深圳碳交易所是國(guó)內(nèi)首個(gè)開(kāi)放個(gè)人投資者、首個(gè)引進(jìn)境外投資者的碳交易所，并成功發(fā)行國(guó)內(nèi)首支碳債券，支持發(fā)起國(guó)內(nèi)首支碳基金，同時(shí)推出碳配額質(zhì)押、跨境碳金融交易、綠色結(jié)構(gòu)性存款等碳金融服務(wù)產(chǎn)品。

2、深圳全市的碳排放權(quán)交易實(shí)行目標(biāo)總量控制，目標(biāo)排放總量根據(jù)國(guó)家和廣東省確定的約束性指標(biāo)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和碳減排潛力等因素設(shè)定。

3、按照國(guó)家有關(guān)整合交易方式的相關(guān)規(guī)定，新增委托交易的交易方式，進(jìn)行碳交易產(chǎn)品的創(chuàng)新，新增碳普惠制減排信用交易品種。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》指出，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局作出的重大戰(zhàn)略決策，是著力解決資源環(huán)境約束突出問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的必然選擇，是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的莊嚴(yán)承諾。進(jìn)行碳排放權(quán)交易，建設(shè)碳交易市場(chǎng)，是實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的重要市場(chǎng)化手段。2011年，國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，深圳成為7個(gè)試點(diǎn)省市之一，并于2013年6月18日在全國(guó)率先啟動(dòng)碳排放權(quán)交易。

深圳碳交易市場(chǎng)基本情況

深圳市將年度碳排放量3000噸CO?當(dāng)量以上的碳排放單位納入碳排放管控單位。截至2021年，深圳碳交易市場(chǎng)管控單位788家，配額規(guī)模2200萬(wàn)噸，覆蓋電力、水務(wù)、燃?xì)狻⒅圃鞓I(yè)、公共交通、機(jī)場(chǎng)、碼頭等32個(gè)行業(yè)。納入企業(yè)碳排放量占全市碳排放量的40%，納入企業(yè)工業(yè)增加值占全市工業(yè)增加值60%。深圳碳市場(chǎng)配額規(guī)模占試點(diǎn)省市總量的2.5%，交易量占13.1%，交易額占12.02%，配額規(guī)模小，但交易比較活躍，市場(chǎng)流動(dòng)率連續(xù)7年位居全國(guó)第一。2021年，全國(guó)碳交易市場(chǎng)正式運(yùn)行，年度溫室氣體排放量2.6萬(wàn)噸CO?當(dāng)量以上的碳排放單位納入全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)，深圳有8家電力企業(yè)轉(zhuǎn)入全國(guó)碳交易市場(chǎng)進(jìn)行配額管理和履約。深圳碳交易所是國(guó)內(nèi)首個(gè)開(kāi)放個(gè)人投資者、首個(gè)引進(jìn)境外投資者的碳交易所，并成功發(fā)行國(guó)內(nèi)首支碳債券，支持發(fā)起國(guó)內(nèi)首支碳基金，同時(shí)推出碳配額質(zhì)押、跨境碳金融交易、綠色結(jié)構(gòu)性存款等碳金融服務(wù)產(chǎn)品。

國(guó)家及深圳碳交易基本制度體系

在國(guó)家立法層面，我國(guó)尚沒(méi)有出臺(tái)專門規(guī)范碳交易的法律和行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)《碳排放權(quán)交易管理暫行規(guī)定》還在征求意見(jiàn)中。2011年10月，國(guó)家發(fā)改委簽發(fā)《關(guān)于開(kāi)展排放權(quán)交易試點(diǎn)的通知》，拉開(kāi)了建立碳排放交易體系的序幕。2014年12月10日發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（已于2021年4月1日廢止），這是我國(guó)規(guī)范碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)行的第一部部門規(guī)章。深圳市人大于2012年10月30日發(fā)布《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放權(quán)管理若干規(guī)定》，是試點(diǎn)城市中最早發(fā)布的關(guān)于碳交易的地方立法。深圳市政府2014年3月19日發(fā)布《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，2022年5月29日發(fā)布《深圳市碳排放權(quán)交易管理辦法》，對(duì)原辦法進(jìn)行了全面修訂。深圳市發(fā)改委等部門先后發(fā)布《深圳市碳排放權(quán)交易市場(chǎng)抵消信用管理規(guī)定（暫行）》、技術(shù)指南等各項(xiàng)配套規(guī)則和細(xì)則，建立起包括地方性法規(guī)、政府規(guī)章制度、地方標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)性技術(shù)文件、交易所規(guī)則文件等在內(nèi)的1+1+N制度體系，形成條例+規(guī)章+文件的比較完善的管理制度體系，深圳成為全國(guó)碳交易管理制度體系最完善的城市。

深圳碳交易制度主要內(nèi)容

圍繞碳排放總量設(shè)定、配額分配方法、配額交易、排放監(jiān)測(cè)報(bào)告與核查、履約及處罰措施等具體制度，深圳的碳交易制度主要包括：

總量控制和配額管理

深圳全市的碳排放權(quán)交易實(shí)行目標(biāo)總量控制，目標(biāo)排放總量根據(jù)國(guó)家和廣東省確定的約束性指標(biāo)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和碳減排潛力等因素設(shè)定。主管部門根據(jù)目標(biāo)排放總量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、行業(yè)發(fā)展階段和減排潛力、歷史排放情況和減排效果等因素綜合確定全市的年度配額總量。配額采用無(wú)償分配和有償分配兩種方式，有償分配采用拍賣或固定價(jià)格方式出售，目前主要采用無(wú)償分配方式，僅進(jìn)行過(guò)一次拍賣嘗試。每年根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)基準(zhǔn)碳排放強(qiáng)度和期望產(chǎn)量等因素確定年度目標(biāo)碳強(qiáng)度和預(yù)分配配額，并預(yù)留年度配額總量的2%作為新進(jìn)入者的儲(chǔ)備配額。

碳交易

碳交易也稱為碳排放交易或碳排放權(quán)交易，參與碳市場(chǎng)的企業(yè)通過(guò)買賣碳排放權(quán)，借助市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)碳減排成本最低的最優(yōu)分配。深圳排放權(quán)交易所是深圳碳排放權(quán)交易活動(dòng)的指定交易機(jī)構(gòu)，制定了完善的交易規(guī)則、結(jié)算細(xì)則等制度。交易的品種包括碳排放配額、核證資源減排量和相關(guān)主管部門批準(zhǔn)的其他交易品種。深圳市規(guī)定的交易方式包括現(xiàn)貨交易、電子拍賣、定價(jià)點(diǎn)選、大宗交易、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類交易場(chǎng)所的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2012〕37號(hào)）將碳排放權(quán)交易納入清理范圍，明確規(guī)定“不得以集中交易方式進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化合約交易”“包括集合競(jìng)價(jià)、連續(xù)競(jìng)價(jià)、電子撮合、匿名交易、做市商等交易方式”，并要求“權(quán)益持有人累計(jì)不得超過(guò)200人”。因此，目前碳排放交易市場(chǎng)主要采用單向競(jìng)價(jià)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等方式，各地規(guī)定的集合競(jìng)價(jià)、連續(xù)競(jìng)價(jià)、雙向競(jìng)價(jià)、電子拍賣等方式都被取消，并限制了個(gè)人參與碳排放交易，日漲跌幅度也受到限制。

排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查

建立嚴(yán)格規(guī)范、健全有效的監(jiān)測(cè)—報(bào)告—核查（MRV）體系是確保碳交易正常運(yùn)作的基礎(chǔ)和前提。溫室氣體是看不見(jiàn)、摸不著的物質(zhì)，“準(zhǔn)確核算和報(bào)告碳排放量是關(guān)鍵的關(guān)鍵”。MRV體系參與者主要包括政府部門、企業(yè)和第三方機(jī)構(gòu)。在不同的城市，各參與者的任務(wù)有所不同。在深圳，重點(diǎn)排放單位依據(jù)溫室氣體排放量化、報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)編制上年度的碳排放報(bào)告，重點(diǎn)排放單位屬于工業(yè)企業(yè)的，還應(yīng)當(dāng)提交統(tǒng)計(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)報(bào)告。市統(tǒng)計(jì)部門可以委托統(tǒng)計(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)核查機(jī)構(gòu)對(duì)重點(diǎn)排放單位提交的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)報(bào)告進(jìn)行核查。重點(diǎn)排放單位委托碳核查機(jī)構(gòu)對(duì)碳排放報(bào)告進(jìn)行核查，并于每年4月30日前向主管部門提交經(jīng)核查的碳排放報(bào)告。主管部門或者其委托的專門機(jī)構(gòu)可以隨機(jī)抽取一定比例的碳排放報(bào)告和核查報(bào)告進(jìn)行檢查。抽查比例原則上不低于重點(diǎn)排放單位總數(shù)量的10％。主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)重點(diǎn)排放單位碳排放報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估結(jié)果，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高的進(jìn)行重點(diǎn)檢查。

履約

履約也被稱為配額清繳或配額上繳。深圳市規(guī)定重點(diǎn)排放單位于每年6月30日通過(guò)向主管部門提交配額或核證自愿減排量來(lái)履約，提交的配額數(shù)量與可使用的核證自愿減排量之和與上一年度實(shí)際碳排放量相等的，視為完成履約義務(wù)，但核證自愿減排量履約的比例不得超過(guò)排放單位年度碳排放量的10%。對(duì)于未按時(shí)足額清繳碳排放配額的，由主管部門責(zé)令限期補(bǔ)繳，逾期未繳的，由主管部門從其登記賬戶中強(qiáng)制扣除，不足部分由主管部門從其下一年度配額中直接扣除，并處超額排放量乘以履約當(dāng)月之前連續(xù)六個(gè)月碳排放權(quán)交易市場(chǎng)配額平均價(jià)格三倍的罰款。

深圳碳交易制度的主要問(wèn)題及完善建議

深圳市的碳交易從籌劃到運(yùn)行已近10年，經(jīng)評(píng)估分析并結(jié)合碳排放權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行成效，目前在碳交易管理方面存在如下問(wèn)題：一是配額管理制度有待優(yōu)化，主要表現(xiàn)在：配額總量控制偏松，配額盈余量大；配額拍賣和回購(gòu)制度未得到落實(shí)；重點(diǎn)排放單位行業(yè)變更后的配額調(diào)整機(jī)制缺乏；配額管理的流程復(fù)雜，效率有待提高，管理方法過(guò)于詳細(xì)，靈活性不夠。二是碳排放權(quán)交易活動(dòng)仍欠規(guī)范，主要表現(xiàn)在：碳排放權(quán)交易納入交易場(chǎng)所清理范圍，碳市場(chǎng)的“金融屬性”未能得到體現(xiàn)，尚處于試點(diǎn)狀態(tài)，交易品種單一，缺乏系統(tǒng)完善的市場(chǎng)規(guī)范，相關(guān)交易規(guī)定有待細(xì)化。三是碳排放核查制度尚待完善，主要表現(xiàn)在：核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理依據(jù)不充分；MRV及檢查工作程序復(fù)雜，企業(yè)負(fù)擔(dān)重，數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提高。四是深圳碳排放權(quán)交易市場(chǎng)與全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的銜接機(jī)制不明，例如，納入全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)的重點(diǎn)排放單位在深圳碳交易市場(chǎng)的退出機(jī)制不健全。

基于以上問(wèn)題，建議對(duì)深圳的碳交易制度進(jìn)行完善，主要內(nèi)容如下：

首先，優(yōu)化配額管理制度，提高管理效率。總量設(shè)置上應(yīng)更為嚴(yán)格，建立配額絕對(duì)總量控制，并可根據(jù)市場(chǎng)盈余調(diào)整年度管控單位配額總量；配額分配方法根據(jù)主管部門對(duì)配額總量的調(diào)控增加相應(yīng)調(diào)整系數(shù)。進(jìn)一步優(yōu)化配額總量確定和分配流程，提高管理效率。

其次，進(jìn)一步規(guī)范碳排放權(quán)交易活動(dòng)。按照國(guó)家有關(guān)整合交易方式的相關(guān)規(guī)定，新增委托交易的交易方式，進(jìn)行碳交易產(chǎn)品的創(chuàng)新，新增碳普惠制減排信用交易品種。創(chuàng)新設(shè)立公益碳賬戶，建立健全碳普惠制度，進(jìn)一步加強(qiáng)交易活動(dòng)的監(jiān)管。

再次，完善碳排放核查與配額履約，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。通過(guò)建立碳排放強(qiáng)制報(bào)告制度，滾動(dòng)調(diào)整納入管控單位名單，明確管控單位的行業(yè)調(diào)整、退出及新增管控單位篩選的流程安排。改變企業(yè)委托第三方核查、政府委托第四方抽查的模式，調(diào)整優(yōu)化碳排放和生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)出數(shù)據(jù)報(bào)告的核查方式和流程，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，壓實(shí)核查機(jī)構(gòu)責(zé)任，強(qiáng)化信用管理，提升數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。

最后，加強(qiáng)與其他碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展協(xié)調(diào)。全國(guó)碳交易市場(chǎng)運(yùn)行后，符合條件的地方交易市場(chǎng)中的重點(diǎn)排放單位被納入全國(guó)市場(chǎng)，隨著全國(guó)碳交易市場(chǎng)的擴(kuò)大，覆蓋更多的企業(yè)、行業(yè)，地方交易市場(chǎng)必然會(huì)不斷萎縮。深圳碳市場(chǎng)規(guī)模小、影響有限，應(yīng)該尋求自己的發(fā)展特色和方向，從覆蓋范圍、制度設(shè)計(jì)、市場(chǎng)運(yùn)行、交易品種、金融支持等方面進(jìn)行探索，繼續(xù)為全國(guó)碳市場(chǎng)提供先行先試的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

展望未來(lái)，深圳碳交易市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與全球各碳市場(chǎng)的合作，借鑒國(guó)際碳市場(chǎng)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，盡快建立一套規(guī)范、嚴(yán)密、先進(jìn)的碳交易制度。這既是我國(guó)參與全球氣候治理、引領(lǐng)全球生態(tài)文明建設(shè)的需要，更是貫徹落實(shí)黨中央推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展重大部署的重要戰(zhàn)略手段。

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